Министерство финансов создает суперведомство
Объединение в один регулирующий орган основных надзирающих за финансовыми рынками структур может существенно ослабить позиции Центробанка в пользу Министерства финансов. Но качество контроля за кредитными и страховыми организациями вряд ли изменится.
МИНИСТЕРСТВО финансов прорабатывает идею создания в России мегарегулятора — специального органа, контролирующего все сферы финансового рынка. Пока речь идет только о возможном объединении Федеральной службы по финансовым рынкам (ФСФР) и Федеральной службы страхового надзора (ФССН). Значительный сегмент денежного сектора — банковский рынок — подводить под единый знаменатель пока не собираются. «Я думаю, у нас есть перспектива объединения как минимум двух структур для того, чтобы унифицировать инструмент регулирования», — сказал вице-премьер и глава Минфина Алексей Кудрин. Министр даже уточнил, что этот вопрос будет рассматриваться на совете по финансовым рынкам при президенте России уже в конце 2010 или начале 2011 года, а на сам процесс объединения уйдет два-три года.
Создание мегарегуляторов — мировая тенденция последних двух десятилетий. По подсчетам Центра экономических исследований Московской финансово-промышленной академии, на ноябрь 2009 года из 161 страны, имеющей национальные валюты и проводящей собственную финансовую политику, 55 создали подобные институты. Иными словами, не менее 34% государств придерживаются модели интегрированного надзора. Интересно, что среди этих стран есть и государства с весьма развитыми экономиками (Великобритания, Германия, Япония), и офшорные центры (например, Каймановы острова). Республики бывшего СССР, такие как Грузия, Эстония, Литва или Казахстан, также объединили функции надзора в единую структуру.
Однако выбранный российскими властями путь имеет свои недостатки. Согласно данным МФПУ «Синергия», по предложенному нашим Минфином варианту объединения регуляторов страхового и фондового рынков пошли не более десяти стран, среди которых Киргизия, Украина, Чили и Ямайка. То есть это далеко не самый популярный способ регулирования, применяемый в странах, не обладающих сильной экономикой. «Фондовый и страховой рынки различны и требуют различных методов регулирования, так что их объединение в рамках одного ведомства окажется искусственным и не будет иметь макроэкономического смысла, так как останется самостоятельным регулирование крупнейшей части финансовой системы — банковского сектора. Это приведет всего лишь к созданию дополнительной управленческой надстройки», — считает Михаил Делягин, директор Института проблем глобализации.
Птица феникс
Потребность в унификации контроля действительно существует. Сегодня финансовый рынок страны регулируют и контролируют множество ведомств: ФСФР, ФССН, Центробанк, Федеральная служба по финансовому мониторингу (Росфинмониторинг), Федеральная антимонопольная служба (ФАС) и другие. При этом существует множество точек пересечения, когда одна и та же компания или банк попадают в зону внимания сразу нескольких регуляторов. Например, банки контролируются одновременно и ЦБ, и ФСФР (как профессиональные участники фондового рынка), и Росфинмониторингом (в области соблюдения «антиотмывочного» закона). В свою очередь, страховые компании, например, имеют право инвестировать средства в ценные бумаги (в том числе в банковские векселя), что вызывает необходимость контроля их ФССН, ФСФР, а также сотрудничества этих регуляторов с ЦБ. Поэтому вопрос о создании мегарегулятора, который бы перехватил функции контроля у большинства существующих ведомств, поднимается не в первый раз. Эта идея была озвучена еще осенью 2003 года. Тогда профильным министерствам, Центробанку и Федеральной комиссии по ценным бумагам (ФКЦБ), правительство поручило разработку соответствующей концепции. В 2004 году на базе ФКЦБ была, создана ФСФР, которая и должна была стать основой будущего мегарегулятора. На должность главы нового ведомства назначили Олега Вьюгина, считавшегося главным лоббистом идеи. Однако чиновнику не хватило административного ресурса, чтобы довести задуманное до конца. В правительстве не захотели предоставить новому органу полную свободу (независимость от исполнительной власти), как на то рассчитывали авторы законопроекта о мегарегуляторе. Вполне возможно, что это и стало причиной двухлетнего (с 2006 по 2008 год) маринования закона в Госдуме с его последующим отклонением из-за отрицательного заключения Минюста. Главе же ФСФР эти противоречия стоили должности. Пришедший ему на смену Владимир Миловидов сразу дистанцировался от затеи объединения, заявив, что ФСФР уже является мегарегулятором. Параллельно в Минфине разрабатывались и другие варианты создания госоргана. Все они предусматривали совмещение регулирования как минимум двух из трех категорий участников финансового рынка (например, банки и страховые компании или банки и компании, работающие на рынке ценных бумаг). Согласно этому сценарию, банковский надзор выделялся из Центробанка в отдельную структуру, которую предлагалось объединить, например, с ФСФР или же делегировать ей функции контроля за профучастниками рынка ценных бумаг. Однако эта идея не только не нашла поддержки, но и встретила активное сопротивление банковского сектора, убежденного, что это приведет к усилению надзора и его дублированию.
Вернулись к обсуждению идеи мегарегулятора только во время кризиса. Весной прошлого года о возможности создания такого института сообщил помощник президента Аркадий Дворкович. Очередным поводом для воскрешения плана мегарегуляторства, вероятно, стали переговоры о вступлении России в Международную организацию комиссий по ценным бумагам (IOSCO), которая приветствует наличие независимого надзорного органа на финансовых рынках. Вступление России в IOSCO — необходимое условие для превращения страны в мировой финансовый центр, о чем давно и всерьез мечтают в российском правительстве.
В хорошей компании
Сегодня идея уже не вызывает жесткого неприятия со стороны делового сообщества. «Создание мегарегулятора в России — вопрос эффективности антикризисной политики. Отечественный опыт борьбы с финансовым кризисом выявил потребность в интегрированном надзоре за финансовым сектором. В частности, кризис начался с рынка междилерского репо, в котором помимо банков активное участие принимали инвестиционные компании и фонды. Без вмешательства Банка России, которому в октябре 2008 года было предоставлено право заключать сделки прямого репо с акциями, рынок не смог бы быстро восстановиться», — говорит Сергей Моисеев, директор Центра экономических исследований МФПУ «Синергия».
Необходимость появления такого института объясняется еще и тем, что в России вне зоны регулирования остается целый ряд финансовых направлений, например, платежные терминалы, рынок Forex, ломбарды или микрофинансирование. Между тем деятельность ломбардов давно вызывает большие нарекания, а появление в следующем году специализированных организаций, занимающихся микрофинансированием, может привести к созданию большого числа финансовых пирамид. То есть новая структура, если она появится, способна взять на себя функции контроля и этих рынков.
Кроме того, в последние годы набрал высокую скорость процесс конвергенции (стирание границ между традиционными областями бизнеса банков, страховых и инвестиционных компаний). Особенно наглядно это можно увидеть на примере крупных холдингов, обладающих всеми этими тремя составляющими финансового рынка. Они просто вынуждены работать сразу с тремя, а то и больше регуляторами и контролерами, что, безусловно, сказывается и на качестве управления, и на операционных расходах. «По экспертным оценкам, сегодня каждый третий банк в России участвует в банковских группах или холдингах. В финансовые объединения нередко входят инвестиционные компании. В действующих финансовых группах существует трансферт рисков, что обостряет потребность в системном интегрированном надзоре. Чем дальше будет развиваться наш рынок, тем больше будет стираться различие между рисками банковского дела, ценных бумаг и страхования. Специализированные органы надзора будут не в состоянии оценить совокупные риски финансового сектора в целом», — уверен Сергей Моисеев.
Пора или не пора
Ключевой вопрос: насколько удачно выбрано время для создания мегарегулятора. Ведь если кризис в стране еще не до конца побежден, то реформа может оказаться несвоевременной. «Эта идея могла быть вполне разумной в более отдаленный период времени. Начало процедуры реформирования и объединения надзоров на различных сегментах финансового рынка приведет к потере управляемости и дестабилизации в переходный период как минимум в течение шести месяцев одного года», — полагает президент Всероссийского союза страховщиков (ВСС) Андрей Кигим. Глава ВСС опасается, что процесс объединения помешает ФССН завершить работу по наведению порядка на страховом рынке по его очистке от недобросовестных игроков. Также участники рынка опасаются, что в период становления новой контролирующей отрасли может снизиться качество надзора и возникнуть проблемы по части общения с новым регулятором. «Потеря управляемости выразится в задержке с обновлением нормативной базы и реагированием на состояние поднадзорных субъектов», — поясняет Марина Мишурис, председатель правления «Флексинвест Банка».
Понятно, что риски есть всегда. В долгосрочном периоде, после отладки всех механизмов регулирования, они будут нивелированы за счет лучшей управляемости. Правда, для этого надо избежать столкновения с извечной российской проблемой — бюрократизмом. «Если единый регулирующий орган все же будет создан, то явным плюсом, конечно, станет централизация подходов к контролю за схожими процессами. Главное, чтобы эта структура не стала забюрократизированным неповоротливым учреждением. В больших объединенных учреждениях, как правило, процессы идут медленнее. Такие органы менее гибко реагируют на реалии рынка», — предупреждает Вячеслав Андрюшкин, заместитель председателя правления СДМ-БАНКа. Может возникнуть ситуация, когда на фоне монополии регулятора в одном или ряде сегментов рынка сформируется тяжелая и невосприимчивая к переменам структура, своими действиями тормозящая рыночный процесс развития. В том случае, если объединение существующих регуляторов пройдет гладко, бизнес в целом и в первую очередь крупные холдинги смогут оценить финансовую выгоду от сокращения числа регуляторов. «Введение регулятора на базе двух объединенных структур должно способствовать сокращению избыточного контроля различных ведомств, а также уменьшению отчетной нагрузки на компании. Сегодня компании вынуждены согласовывать действия и документы с одним ведомством, а не с рядом структур», — говорит Алексей Матросов, руководитель аналитического отдела группы компаний Broco.
Объединяй и властвуй
Если от идеи создания мегарегулятора откажутся, то не по причине угрозы роста бюрократического давления. Создателям новой организации предстоит решить куда более насущный вопрос: какое из ведомств после слияния будет признано главным, а какое подчиненным. От этого во многом зависит, кто возглавит объединенный регулятор. Сегодня ФСФР подчиняется напрямую правительству страны, а ФССН входит в структуру Минфина. По неофициальным данным, Минфин видит на посту руководителя мегарегулятора нынешнего замминистра Алексея Саватюгина. В то же время не исключен вариант, при котором объединение возглавит Владимир Миловидов. Возможна и более нейтральная, компромиссная фигура. Так, список кандидатов может пополнить бывший глава и владелец инвестбанка «КИТ-Финанс» Александр Винокуров, которого в ближайшее время, скорее всего, ждет назначение в ФСФР.
Пока предпочтительнее выглядит Минфин, который и реанимировал процесс объединения. По сведениям источников, одна из моделей работы регулятора, которая сейчас обсуждается, даже формально предусматривает следование политике Минфина, вырабатываемой для финансовых рынков.
Судьба дальнейшего слияния госорганов пока неясна, и это не случайно. С точки зрения эффективности реформы понятно, что власти не остановятся на объединении ФСФР и ФССН, оставив в стороне такой значительный сегмент финансового рынка, как банковский сектор. «Объединение станет гибким движением к созданию мегарегулятора в России», — признал Владимир Миловидов. То есть это своеобразный переходный период. «Само по себе объединение ФСФР и ФССН на текущий момент нельзя назвать законченным проектом мегарегулятора, так как область контроля данных структур не позволяет охватить все сектора финансового рынка», — согласен Алексей Матросов. Действительно, если объединять страховой рынок и сферы, регулируемые сейчас ФСФР, то логично рассмотреть возможность «присоединения» еще и банковской сферы. Тем более что многие банки и так подпадают под надзор ФСФР как профессиональные участники рынка ценных бумаг. То есть ограничиваться всего двумя рынками нерационально: создание общего мегарегулятора выглядит более оправданным шагом — тогда можно будет регулировать всю финансовую систему в целом. Пока непонятно, будет ли готов ЦБ отдать принадлежавшие ему функции надзора за банками и насколько он близок к прочим сферам, относящимся к ФСФР и ФССН.
У Центробанка достаточно эффективная модель защиты — предложить свою кандидатуру в качестве мегарегулятора. Ведь только ЦБ обладает необходимым денежно-кредитным инструментарием и в случае чего может поддерживать ликвидность на рынке, что и происходило во время кризиса. То есть только ЦБ может выступать в роли «кредитора последней инстанции». Таким образом, попытки отобрать у ЦБ контрольно-надзорные функции в пользу единого регулятора встретят серьезное сопротивление банковского сообщества. Однако позиция Минфина пока выглядит предпочтительнее. «Банк России в его сегодняшнем состоянии может отдать правительству в лице Кудрина контроль за банковской системой, что усилит административное влияние правительства», — полагает Михаил Делягин. Скорее всего, такое решение автоматически создаст скрытый конфликт. «Создание полноценного интегрированного надзора за финансовым сектором возможно только на базе Банка России. Однако я предвижу развитие событий, при котором частично интегрированный надзор будет создан в течение трех-четырех лет, на должность руководителя объединенной службы назначат выходца из Минфина, новое ведомство попадет под его сильное влияние. Позднее это ведомство сможет претендовать на то, чтобы отобрать надзор за банками у ЦБ», — соглашается Сергей Моисеев. Таким образом, воплощение идеи создания мегарегулятора, которая в принципе поддерживается и одобряется как непосредственными участниками рынка, так и независимыми экспертами, традиционно обернется соперничеством различных ведомств, борющихся за сферы влияния. То есть финансовые власти опять интересует не столько упрощение администрирования и снижение расходов при едином регуляторе, сколько вероятность получить новые рычаги контроля за всеми участниками финансовых рынков.
***
«В России вне зоны регулирования остается целый ряд финансовых направлений, например, платежные терминалы, рынок Forex, ломбарды или микрофинансирование.»
