Версия для слабовидящих
17 Мая 2010 | Источник:

Кто и как принимает решения в центробанках

Процесс принятия ключевых решений по денежно-кредитной политике за рубежом носит, как правило, публичный характер. Его транспарентность обеспечивается протоколами, стенограммами, отчетами и разными достижениями передовых центральных банков. Россия входит в группу стран — и довольно многочисленную! — где принятие решений стало тайной за семью печатями. В статье говорится о том, кто и каким образом принимает решения в ведущих центральных банках и чему может у них научиться Банк России.

С. Р. МОИСЕЕВ, доктор экономических наук, директор Центра экономических исследований МФПУ «Синергия», ответственный секретарь Комиссии РСПП по банкам и банковской деятельности

Последняя инстанция

За рубежом ответственность за принятие решений по денежно-кредитной политике делится между двумя управляющими уровнями: советом директоров и исполнительным правлением (табл. 1). В центральных банках, где корпоративное управление в силу исторических особенностей не было четко институционализировано, конечной инстанцией, принимающей решения, является совет директоров. У тех регуляторов, где принципы и нормы денежно-кредитной политики считаются международным эталоном, ответственностью и полномочиями по определению параметров денежно-кредитного инструментария наделен специализированный орган — комитет по денежно-кредитной политике (Monetary Policy Committee). В него входят руководители структурных подразделений центрального банка, обеспечивающие выполнение денежно-кредитных функций, и другие профильные эксперты. Комитет имеет право принимать решения по процентной ставке, обязательным резервам и иным инструментам денежно-кредитной политики.

У Банка России существует собственный Комитет по денежно-кредитной политике. В эпоху В. Геращенко (председателя Банка России в 1992–1994 гг. и в 1998–2002 гг.) он назывался кредитным комитетом и был занят в основном определением параметров операции рефинансирования. Вследствие такой специализации комитет изначально строился на базе Сводного экономического департамента. В 1998 г., после финансового кризиса, в связи с изменением характера операций ЦБ РФ этот комитет был переформирован в Комитет по денежно-кредитной политике «в целях координации использования инструментов денежно-кредитной политики и текущего контроля за ходом ее реализации».

Несмотря на многолетний опыт работы Комитета Банка России по денежно-кредитной политике, упоминание о нем в Федеральном законе «О Центральном банке РФ (Банке России) «отсутствует. Формально Банк России имеет только один комитет — Комитет банковского надзора, объединяющий его структурные подразделения, которые обеспечивают выполнение надзорных функций регулятора. В то же время в подзаконных актах — указаниях и положениях — и в отчетах Банка России времен Геращенко комитет по денежно-кредитной политике упоминается. До вступления в должность С. Игнатьева председатель Банка России одновременно был и главой данного комитета. С 2001 г., когда Банк России впервые официально проявил интерес к политике таргетирования инфляции, изучалась возможность легализации комитета. Его транспарентность и публичность по аналогии с комитетами других центральных банков могли стать важным институциональным элементом инфляционного таргетирования. Однако публичное узаконивание комитета требует внесения изменений в Федеральный закон «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)».

В настоящее время деятельность комитета регламентируется внутренними документами Банка России, а положение о нем и его структура утверждаются Советом директоров. Руководитель комитета назначается председателем Банка России из числа членов Совета директоров (как правило, первый заместитель председателя, курирующий денежно-кредитную политику). Ежеквартально комитет отчитывается перед Советом директоров Банка России.

В отличие от зарубежных комитетов, которые сосредоточены только на определении ключевых переменных денежно-кредитной политики, деятельность отечественного комитета простирается гораздо дальше этих вопросов. В его базовую ответственность входит определение параметров всех денежно-кредитных операций, включая объемы операций и их расписание, ставки отсечения, сроки кредитования, лимиты, контрагенты по прямому РЕПО и пр. Полномочия комитета охватывают не только внутренние, но и внешние операции Банка России. В частности, он принимает решения по управлению международными резервами, утверждает директивы по портфелю валютных активов Банка России, методики оценки кредитного и рыночного риска, а также список контрагентов регулятора по операциям с валютными активами.

Занимается комитет и макроэкономическим анализом, по итогам которого принимаются решения о корректировке денежно-кредитной политики; изучением общей экономической ситуации, состояния отдельных финансовых рынков; оценкой динамики процентных ставок и обменного курса рубля и т. д. ; утверждением формы некоторой финансовой отчетности и перечня банков, их предоставляющих. Комитет отвечает также за мониторинг инвестиционной активности предприятий и др.

Но при столь обширных полномочиях комитет не наделен правом окончательного принятия решений. Он может только скорректировать параметры ежедневных операций, не посягая на ключевые переменные, вроде ставки рефинансирования. Согласно Закону «О Центральном банке РФ (Банке России)», лишь Совет директоров вправе решать, какими будут резервные требования, процентные ставки, обязательные нормативы, лимиты операций на открытом рынке, объемы размещаемых облигаций и т. д.

Фактически роль комитета сводится к проработке и подготовке предложений, которые затем выносятся на Совет директоров. Он же, исходя из собственного видения макроэкономической ситуации, волен их принять или отклонить. За Советом директоров остается последнее слово в определении ставки рефинансирования и ставок по другим операциям. Однако для рыночных операций он устанавливает только минимальные ставки. Более важные ставки отсечения, по которым заключается большинство сделок, находятся в ведении комитета.

Одна голова хорошо, а две — лучше

Структура и механизм принятия решений, входящих в функцию комитета, непосредственно влияют на денежно-кредитную политику и макроэкономические результаты. По этой причине международная практика уделяет серьезное внимание регламенту комитета. У каждого центрального банка есть нечто общее и особенное по сравнению с остальными регуляторами.

Первая проблема, которая стоит перед лицами, принимающими решения,— определение оптимальной численности участников комитета. Фактическая численность значительно варьируется — от единоличного принятия решения до многочисленного разнопрофильного совета. Радикального варианта придерживаются Новая Зеландия и Израиль, где закон о центральном банке наделяет председателя конечной ответственностью за формулировку и реализацию денежно-кредитной политики.

На другом конце полюса находятся центральные банки крупных стран. Здесь принятие ключевых решений закреплено за широкими советами. Как правило, это центральные банки, у которых денежно-кредитные функции находятся в компетенции исполнительного органа — совета директоров или правления. Максимальную численность ответственного органа имеет Европейский центральный банк (ЕЦБ) (табл. 2). Объясняется это не столько экономическими, сколько институциональными и политическими условиями его работы. Совет управляющих ЕЦБ состоит из 6 членов исполнительного правления и управляющих всех центральных банков, входящих в еврозону. По мере разрастания еврозоны состав Совета расширяется. Другой пример — Федеральный комитет по операциям на открытом рынке ФРС США, куда входят представители федеральных резервных банков. Банк России вместе с ФРС США делит четвертое место в мире по численности органа, ответственного за принятие ключевых решений.

Комитет по денежно-кредитной политике Банка России почти столь же многочислен, как и Совет директоров. Он представляет собой коллегиальный орган, куда входят директора профильных департаментов. Главная роль отводится руководителям и подразделениям, ответственным за формулировку и реализацию политики, прежде всего таким департаментам, как сводный экономический, исследований и информации, операций на финансовых рынках (для сравнения: за рубежом комитеты, как правило, состоят исключительно из экспертов по денежно-кредитному анализу). Вместе с курирующим денежно-кредитную политику первым заместителем председателя в Комитете Банка России насчитывается 10 участников. В Банке России бытует мнение, что широкое представительство департаментов в комитете является защитой как от субъективизма, так и от давления со стороны.

Существует ли золотая середина в определении численности комитета? Как показывает мировая практика, этот орган многочисленный, если экономика большая и диверсифицированная, в стране сильные демократические институты, плавающий валютный курс, а центральный банк обладает независимостью и значительным штатом персонала. Численность ответственного органа положительно связана как с размером экономики, так и с макроэкономической нестабильностью. Экономическая наука гласит: дискуссия должна балансировать преимущества и недостатки группового обсуждения. С одной стороны, привлечение большого числа участников позволяет объединить их разносторонние опыт и знания. Однако с ростом числа участников усугубляется проблема координации между ними, выработка единого решения становится более затруднительной. Свести воедино противоположные мнения большого числа участников порой бывает невозможно.

Для определения оптимума используют различные методы. Экономико-математическое моделирование динамического процесса принятия решений, проведенное в немецком Бундесбанке в 2008 г., показало, что эффективность обсуждения имеет убывающую предельную полезность от числа участников. Кроме того, выяснилось, что комитеты со штатом свыше 7 человек имеют невысокую эффективность.

Для определения оптимальной численности некоторые исследователи проводят эксперименты с групповыми обсуждениями. В частности, Алан Блиндер, профессор Принстонского университета (член Совета управляющих ФРС США в 1994–1995 гг. и Совета экономических консультантов Президента США Билла Клинтона в 1993–1994 гг.), инициировал обсуждения среди студентов. Причем часть выводов экспериментальных исследований очевидна, часть — нет, например относительно того, что коллективное принятие решений эффективнее, нежели единоличное.

В 2006 г. Силард Эрхарт и Жозе Луис Васкез-Паз, экономисты немецкого Института мировой экономики г. Киля, опубликовали работу «Оптимальный размер комитета по денежно-кредитной политике: теория и международные свидетельства», где приведена статистика по 85 странам. Представленные результаты построения эмпирического распределения численности ответственного органа (рис.) показывают, что в основной массе стран по состоянию на 2005 г. ответственные органы насчитывали 5–9 участников. Предпочтительным для целей голосования, естественно, является нечетное число участников.

В 2010 г. Центр экономических исследований МФПУ «Синергия» провел повторный сбор информации по центральным банкам. Было обнаружено изменение международной картины, а именно оптимизация состава и численности ответственных органов. Теперь подавляющее число из них состоит из 7 членов, что стало считаться международным стандартом в корпоративном управлении центральных банков.

Профиль участников

Вторая проблема, которая стоит перед руководством центрального банка,— кто должен принимать решения по денежно-кредитной политике? Как правило, в комитеты, помимо первых лиц (председателя и его заместителей) входят руководители подразделений, отвечающих за инструментарий — операции постоянного действия и операции на открытом рынке. Каждый из членов Комитета по денежно-кредитной политике Банка России вносит свой вклад в принятие решений. К примеру, департамент исследований и информации поставляет информацию об инфляции и о динамике выпуска продукции, а сводный экономический — о конъюнктуре денежного рынка и ситуации с банковской ликвидностью. Некоторые размышления сотрудников департаментов, иногда противоречивые, публикуются в еженедельном «Вестнике Банка России». Но в целом все члены комитета должны прийти к общему мнению. Единственное, чего нет в работе данного комитета,— это оценки решений со стороны внешних участников дискуссии.

В подавляющем большинстве стран члены комитета являются штатными сотрудниками центрального банка. Однако у нескольких десятков регуляторов «под ружье» поставлены внешние эксперты. К примеру, в Банке Англии, который установил эту традицию, из 9 членов комитета по денежно-кредитной политике таковых 4. Чаще всего именно они участвуют в работе центральных банков, таргетирующих инфляцию. Интересно, что чем больше комитет, тем выше удельная доля в нем внешних членов. В Национальном банке Польши их больше всего — 9 из 10. Правда, в среднестатистическом комитете из 7 участников 2 являются внешними экспертами.

Внешние члены ответственного органа назначаются представителями правительства (чаще всего — Министерства финансов). Возможно также разнообразное представительство. Например, в Польше президент, сейм и сенат назначают членов Совета по денежно-кредитной политике поровну. Участие внешних членов — вопрос достаточно деликатный, поскольку он затрагивает политическую независимость центрального банка . Важно, чтобы назначенные эксперты не представляли интересы исполнительной или законодательной власти, а были профессионалами денежно-кредитного анализа.

Официальная цель участия внешних членов — обеспечение дополнительного анализа и экспертизы решений, а неформальная цель — преодоление поляризации мнений. Большое число исследований, главным образом из социальной психологии, свидетельствует: групповое обсуждение по сравнению с индивидуальными независимыми мнениями участников приводит к радикализации мнений. В психологии это явление называется групповой поляризацией. В ходе обсуждения мнения участников не сглаживаются, а обостряются, разделив их в группы с полярно противоположными точками зрения. Поскольку дискуссия должна привести к какому-то решению, результатом групповой поляризации является экстремальность общего решения. На практике это означает, что комитет может принять худшее решение, чем если бы участники заседания принимали его самостоятельно.

Центральные банки активно изучают эту и другие проблемы принятия решений ответственными органами, а во второй половине 2000-х гг. тема регламента комитета по денежно-кредитной политике стала одной из самых популярных. Например, Анна Сиберт из Центрального банка Нидерландов полагает, что введение в комитет умеренных внешних участников позволяет сгладить негативный эффект поляризации мнений . Наблюдение за поведением внешних членов комитета Банка Англии подтверждает, что они мыслят иначе, чем штатные руководители центрального банка. Мнения инсайдеров и аутсайдеров особенно расходятся, когда фактический ВВП оказывается ниже потенциального значения. Однако насколько меняется финальное решение под влиянием внешних экспертов, определить сложно. В частности, отмечается, что внешние члены более склонны к дебатам, регулярному пересмотру процентной политики и предпочитают низкие ставки по сравнению с другими членами комитета, особенно в периоды экономического спада .

Выбор внешних членов ответственного органа — задача непростая. Не так много профессиональных экономистов могут обеспечить эффективный денежно-кредитный анализ. Академические исследователи более сосредоточены на долгосрочных эффектах денежно-кредитной политики, в то время как представители финансового сектора склонны к анализу результатов политики в краткосрочном периоде. Чарльз Гудхарт, профессор Лондонской школы экономики (внешний член Комитета по денежно-кредитной политике Банка Англии в 1997–2000 гг.), отмечал, что «кандидат должен быть заинтересованным лицом, способным в течение короткого времени произвести профессиональный обоснованный анализ». Важно, чтобы внешний эксперт был способен просто и убедительно доводить решения до широкой публики, поскольку он выступает связующим звеном между руководством центрального банка и обществом.

Банк России никогда не привлекал к обсуждению внешних участников из рыночных экспертов. Отчасти их роль выполняют члены Консультативного совета по вопросам денежно-кредитной политики, банковского регулирования и банковского надзора при председателе Банка России. Но их участие ограничивается доведением до руководства регулятора рыночной точки зрения.

Консультативный совет больше напоминает группу советников председателя Резервного банка Новой Зеландии, которая может рекомендовать разные решения, но конечный вердикт остается за председателем. Возможно, что по мере повышения профессионализма внешних экспертов и финансовых аналитиков, а также развития диалога между регулятором и рынком, участники из частного сектора будут привлекаться к обсуждениям. Пока же роль внешних участников выполняют официальные лица. Их влияние на политику Банка России реализуется через Национальный банковский совет (НБС), куда входят представители Президента РФ, экономического блока правительства и Федерального Собрания. Хотя формально НБС не принимает никаких решений по денежно-кредитной политике или банковскому регулированию, хорошо известно, что Министерство финансов играет не последнюю роль при разработке политики Банка России.

Отдельный вопрос касается постановки вопроса на голосование, в частности, пошагового изменения процентной ставки на фиксированную величину. Постоянный размер шага, на который меняется ставка, позволяет придать процентной политике стабильность и предсказуемость. Выделяется несколько ключевых факторов, определяющих как размер шага, так и частоту принятия решений: инфляция; величина экономического шока, на который реагирует центральный банк; и степень неопределенности будущего . При прочих равных условиях размер шага зависит от текущего уровня ставки или инфляции. Чем выше обе переменные, тем выше волатильность показателей и тем больше шаг.

У центральных банков развитых стран с этим нет никаких проблем — ценовая стабильность у них достигнута и размер шага зафиксирован на отметке 0, 25%. Иная ситуация складывается в группе быстрорастущих (падающих) экономик. Банк России в 2005–2010 гг. менял ставку рефинансирования на 0, 25, 0, 5 и 1%. Начиная с 2008 г. на голосование ставится решение об изменении ставки на стандартную величину в 0, 25%. В результате в период быстрой смены конъюнктуры Банк России запаздывает с принятием адекватных решений.

Нормальная практика заключается в том, чтобы при нестабильной экономической среде комитет сначала ставил на голосование вопрос о корректировке ставки (повысить, понизить или оставить без изменений), а затем определял величину изменения. В противном случае процентная политика становится инерционной, а с усилением разрыва между фактической и оптимальной ставкой и вовсе теряет адекватность.

Роль председателя в принятии решений

В практике центральных банков председатель при принятии решений играет определяющую роль. Экспериментальные исследования, имитирующие групповое поведение, говорят о том, что команды с назначенными лидерами мало чем отличаются от групп без лидеров. В то же время результаты эмпирических исследований подтверждают доминирующую роль председателя в формулировке денежно-кредитной политики. Алан Блиндер предложил классификацию комитетов по денежно-кредитной политике, разделив их на индивидуалистические и коллегиальные (подлинно-коллегиальные и автократично-коллегиальные). В первых комитетах принцип работы основан на индивидуальной ответственности участников, а решения принимаются большинством голосов (Банк Англии, шведский Риксбанк, центральные банки Чили, Чехии, Венгрии и Польши, где мнение каждого участника документируется и оглашается).

В коллегиальном комитете действует принцип ответственности всей группы, а решение принимается через консенсус. Формально у таких комитетов нет разнообразия мнений. Банки Канады и Норвегии, Резервный банк Австралии и другие центральные банки придерживаются согласованной точки зрения.

Коллегиальные комитеты, в свою очередь, подразделяются на автократично-коллегиальные и подлинно коллегиальные. В первом случае достижение консенсуса всецело зависит от председателя. Федеральный комитет по операциям на открытом рынке ФРС США под руководством Артура Бернса, Пола Волкера и Алана Гринспена представлял собой образец автократичного органа, где позиция председателя перевешивала мнения остальных участников.

В подлинно коллегиальном комитете роль председателя не столь значительна. Участники комитета заранее договариваются, что выработают общее мнение и далее с ним соглашаются, даже если не полностью разделяют точку зрения большинства. Совет управляющих ЕЦБ и Федеральный комитет по операциям на открытом рынке под руководством Бена Бернанке — примеры комитетов такого типа. Иллюстрацией работы коллегиального комитета является комментарий первого президента ЕЦБ Вима Дуйзенберга газете The New York Times: «Я пытаюсь достичь консенсуса… Если решение принимается с небольшим перевесом голосов, я его откладываю». Возможны и смешанные варианты. В Исландии, если участники комитета не могут прийти к консенсусу, решение принимается путем простого голосования.

Модели принятия решений

Формально центральные банки могут опираться на три модели принятия решений: единоличное решение председателя, общий консенсус и голосование. Согласно исследованиям, среди центральных банков, придерживающихся инфляционного таргетирования, превалирует голосование (63%) и в меньшей степени — консенсус (29, 6%) (9). Неформально существует четыре модели: консенсус, где решение принимается квалифицированным большинством; голосование простым большинством — решение определяется медианой голосования; модель квазиконсенсуса — председатель определяет повестку дня и единоличное решение председателя. Анализ процентной политики Банка Канады, Банка Англии, ЕЦБ, шведского Риксбанка и Федерального комитета по операциям на открытом рынке ФРС США показал преобладание среди центральных банков модели квазиконсенсуса (10). Это означает, что, несмотря на институциональные различия денежных властей, их ответственные органы следуют негласным правилам и неофициальным процедурам, которые приводят к эквивалентным решениям.

Официально в Банке России решения Совета директоров принимаются простым большинством голосов от числа присутствующих. Для кворума необходимо присутствие 7 человек и председателя Банка России или лица, которое его замещает. При принятии решений по вопросам денежно-кредитной политики мнение членов Совета, оказавшихся в меньшинстве, заносится по их требованию в протокол заседания. Таким образом, формально решение принимается простым голосованием. Однако проект решения готовит Комитет по денежно-кредитной политике, члены которого участвуют в голосовании. И если глава комитета против решения большинства, он имеет право принять единоличное решение. Таким образом, по классификации Алана Блиндера, отечественный комитет — это автократично-коллегиальный орган.

В структуре Банка России комитет играет ключевую роль на стадии подготовки решения. Его назначение — формирование предварительного консенсуса о денежно-кредитной политике. Основные дебаты, скрытые от внешней публики, проходят в комитете, на Совет выносится предсказуемое решение. Двухступенчатая схема: комитет — Совет директоров — отчасти объясняет, почему транспарентность денежно-кредитной политики Банка России остается невысокой. В целом комитет удобен для согласования позиций руководителей центрального банка. Кроме того, он служит площадкой для координации структурных подразделений.

За рубежом аналогичная работа проводится на рабочих встречах членов комитета и экспертного персонала регулятора, которые предшествуют официальному заседанию. Вполне возможно, что оптимизация состава ответственного органа, разграничение полномочий и централизация решений позволили бы повысить эффективность корпоративного управления в Банке России, а легализация комитета могла сделать более прозрачной и понятной денежно-кредитную политику. Однако институционализация сложившегося де-факто корпоративного управления в Банке России возможна только при изменении Федерального закона «О Центральном банке».

  1. Weber A.Communication, Decision-Making and the Optimal Degree of Transparency of Monetary Policy Committees. Deutsche Bundesbank Discussion Paper Series 1: Economic Studies. 2008. N 2.
  2. Erhart S. and Vasquez-Paz J. Optimal Monetary Policy Committee Size: Theory and Cross Country Evidence. Kiel Institute for the World Economy Working Paper 2007. N 439.
  3. В прошлом центральные банки пережили эпоху, когда их политика всецело зависела от экономических интересов правительства, что, как правило, заканчивалось в среднем более высокой инфляцией.
  4. Sibert A. Central Banking by Committee. DNB Working Paper. 2006. N 91.
  5. Gerlach-Kristen P. Outsiders at the Bank of England's MPC // Journal of Money, Credit and Banking, 2009. N 41. P. 1099–1115.
  6. The Monetary Policy Committee of the Bank of England: ten years on. Twelfth Report of Session 2006–2007. London: House of Commons Treasury, 2007.
  7. Подробнее: Моисеев С. Конструкция процентной политики центрального банка: международные нормы и практика Банка России // Банковское дело. 2009. N 12. С. 17–22.
  8. Blinder A. On the Design of Monetary Policy Committees. CEPS Working Paper 2007. N 153.
  9. Рассчитано по Hammond G. State of the art of inflation targeting. Centre for Central Banking Studies Handbook. 2010. N 29.
  10. Riboni A. and Ruge-Murcia F. Monetary Policy by Committee: Consensus, Chairman Dominance, or Simple Majority? // Quarterly Journal of Economics, 2010. Vol. N 125, P. 363–416.

Назначенные эксперты не должны представлять интересы исполнительной или законодательной власти, они должны быть профессионалами денежно-кредитного анализа. Официальная цель участия внешних членов — обеспечение дополнительного анализа и экспертизы решений, а неформальная цель — преодоление поляризации мнений.

Каждый из членов Комитета по денежно-кредитной политике Банка России вносит свой вклад в принятие решений. Некоторые точки зрения сотрудников департаментов, иногда противоречивые, публикуются в еженедельном «Вестнике Банка

России». Но в целом все члены комитета должны прийти к общему мнению. Единственное, чего нет в работе данного комитета,— это оценки решений со стороны внешних участников дискуссии.

Несмотря на обширные полномочия, Комитет Банка России по денежно-кредитной политике не наделен правом окончательного принятия решений. Он может лишь скорректировать параметры ежедневных операций, не посягая на ключевые переменные, вроде ставки рефинансирования. Фактически роль комитета сводится к проработке и подготовке предложений, которые затем выносятся на Совет директоров.

Университет Синергия
Университет Университет Синергия
г. Москва, просп. Ленинградский, д. 80 корп.Е, Ж, Г
Общая:
Приёмная комиссия ежедневно с 11:00 до 19:00
Наверх
×
Подать заявку
на консультацию